Понятие, виды и принципы правотворчества

Конкретные изменения государственного строя, правовой и экономической системы современной России приводят к основам становления демократического федеративного правового государства, признающего общечеловеческие ценности.

В этой связи правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену и дополнение. В любом государстве правотворчество обладает своими особенностями, везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения .

Нынешнее российское общество как цивилизованная система отношений между личностями передает право на осуществление регулирования своей организации и определение типов отношений внутри нее аппарату государства.

Исходя из этого, можно утверждать, что деятельность органов государственной власти Российской Федерации (и любого другого государства мира) по созданию необходимых для нормальной жизнедеятельности человеческого общества правил поведения (юридических норм), или правотворческая деятельность, по своему смыслу и значению предшествует как правоприменительной, так и правоохранительной деятельности.

А это означает, что реальное регулирование государством взаимоотношений людей в обществе начинается именно и исключительно с начала процедур правотворчества, с момента создания в  определенном порядке тех социальных «правил игры» каждой отдельной личности в общественном пространстве, которые необходимы для рационального и безопасного существования и развития этой личности .

Нельзя не согласиться с  точкой зрения Г. В. Назаренко, в соответствии с которой «правообразование — ​ это естественноисторичекий процесс формирования права, в  ходе которого происходят анализ и  оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и  концепций о  будущем правового регулирования, а  также разработка и  принятие нормативных предписаний» .

Аналогичной позиции придерживался и  В. С. Нерсесянц, который считал, что, «социальный процесс формирования позитивного права — ​это объективно складывающиеся и  субъективно выявляющиеся в жизни общества и государства взаимодействие, влияние разнообразных социальных факторов на формирование правовых норм; это процесс, несомненно, смыкается с завершающей стадией —  юридически оформленным процессом правотворчества государства как организованной деятельностью его правотворческих органов по созданию либо признанию и закреплению в юридически обязательной форме норм позитивного права» .

С ними соглашается и петербургский социолог права Ю. И. Гревцов, пологая, что «противопоставлять правообразование и  правотворчество не имеет смысла, т. к. правотворчество является частью правообразования, хотя их и следует различать» .

Схожа с Ю. И. Гревцовым и концепция Ю. В. Монаховой, которая утверждает, что «правотворчество тесно связано с  формированием права, но правообразование и правотворчество различаются между собой. Правообразование начинается с осознания передовыми членами общества необходимости правового регулирования тех или иных видов общественных отношений в  соответствии с  назревшими потребностями развития общества.

В своей совокупности такие факторы выступают в  качестве предпосылок формирования права, право изначально формируется естественно-историческим путем, объективно, бездействия со стороны законодателя. Корни правообразования заложены в  самих общественных отношениях и в реальных потребностях воздействия на них правовыми способами.

Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе правовой воли на регулирование соответствующих отношений, согласование интересов различных слоев населения, нахождение их баланса и т. д. — ​все это необходимые слагаемые правообразования, включая и  правотворчество.

Однако значимость правотворчества также не должна умаляться, поскольку без практической правотворческой деятельности правообразование не смогло бы выразиться в нормы права, посредством которых регулируются наиболее важные общественные отношения. Данные нормы обеспечиваются государством и являются обязательной мерой правового поведения людей. Только в этой части правообразование приобретает целенаправленную завершенность, что требует обратить особое внимание на собственно правотворчество» .

Сфера правового регулирования выражает собой то социально пространство, которое подвержено принципиальному действию права: это одновременно как сфера возможного (потенциального) регулирования, так и  сфера необходимого регулирования; как сфера законодательного регулирования, так и  сфера правореализующего регулирования.

Границы нормативного правового воздействия на реально существующие общественные отношения могут быть рассмотрены с двух сторон: с точки зрения возможности такого воздействия и  с  точки зрения его необходимости и  целесообразности.

Верхний предел правового регулирования общественных отношений выступает пределом возможного, отношения, находящиеся за ним, находятся вне досягаемости средств правового воздействия, и регулируются иными, неправовыми по своему характеру формами (например, посредством влияния природных факторов, закономерностей общественного развития, уровня развития экономики, моральных императивов и др.).

Нижняя граница (необходимость правового вмешательства) определяется степенью важности для общества и государства тех или иных социальных отношений, причем данный предел выражен наименее устойчивым образом.

Правотворчество выступает как последний этап правообразования. Характеризуется в целом этот процесс, следует отметить, что, он прежде всего, являет собой способ перевода объективных законов общественного развития на язык правовых предписаний, облеченный в соответствующую юридическую форму 7.

Действительно, определяя правотворчество как социальное явление и одновременно как обладающее юридическими свойствами, нельзя ограничить его понимание лишь в виде процесса издания нормативных правовых актов. Правотворческая деятельность выражается в гораздо более значительном по объему круге процессов: в подготовке концепции и проекта нормативного правового акта, в выявлении потребностей в правовом регулировании тех или иных групп общественных отношений, в определении направления и характера самого регулирования.

Следует иметь в виду, что существует целый ряд особых обстоятельств (факторов), оказывающих воздействие на процесс формирования права и находящихся вне рамок положений каждого отдельного закона.

При изучении явления правотворчества можно выявить присутствие на каждой его стадии особого источника, лежащего вне объективного права, выражающегося в форме совокупности факторов, которые, будучи внешними по отношению к правовой деятельности, ориентируют процесс правового регулирования, при этом не ограничивая деятельность законодателя определенными идеологическими рамками, придают ей научно обоснованный характер.

Вообще же если посмотреть с  хронологической точки зрения на данную проблему, то в советский период, до начала перестроечных преобразований второй половины 80-х годов прошлого века, под правотворчеством в советской правовой науке обычно понималась, «форма государственного руководства обществом, завершающая процесс формирования права и  отражающая социальные факторы этого процесса в виде возведения воли классов, стоящих у власти, в общеобязательные правила — ​правовые нормы» .

Эта дефиниция всегда доминировала в  советской юридической науке, т. к. содержательные и формальные параметры правотворчества всегда определяются конкретными историческими условиями, сложившимися правовыми обычаями, характером тех или иных преобразований.

Первый признак правотворчества — ​это деятельность государственных органов по созданию нормативных актов и совершенствованию законодательства. Второй признак правотворчества — ​деятельность государственных органов протекающая в плановом режиме. Третий признак правотворчества — ​это создание нормативных актов, что является результатом правотворческой деятельности. Четвертый признак правотворчества — ​это совершенствование законодательства путем внесения изменений и дополнений .

Из данного определения следует, что правотворчество направлено не только на создание правовой нормы, но и на создание права как системы. Другой известный советский теоретик права А. В. Мацкевич под правотворчеством понимал, «особую форму или вид деятельности государства, который состоит в установлении, изменении и отмене правовых норм» .

Особая форма рассматривается автором как деятельность государственных органов по созданию нормы права и возведению воли государства в закон. Другие авторы считали, что правотворчество — ​ это комплексный процесс, состоящий из операций, которые являются формами выражения абстрактной умственной деятельности человека и каждая из которых выполняется с использованием различных способов и методов, либо понимали правотворчество как объективную обусловленную, завершающую процесс формирования права государственную деятельность, в которой воля государства возводиться в закон .

Вместе с  этим, например Р. Лукич определял правотворчество как, «комплексный процесс, состоящий из операций, которые являются формами выражения абстрактной умственной деятельности человека, и каждая из которых выполняется с использованием различных способов и методов» .

В этом смысле правотворчество может быть истолковано в качестве юридически неформализованной деятельности человеческого разума, так как она определенным образом направлена на создание обладающих юридическим характером законов. Правда в юридической литературе имелась и иная точка зрения на правотворчество как форму государственной деятельности.

Так С. В. Поленина и  Е. В. Куманина рассматривают правотворчество с точки зрения социальных факторов и с точки зрения качества закона. Под социальными факторами правотворчества они понимают комплекс факторов, воздействующих на право в  процессе его создания и реализации, образующих систему факторов правового развития, общую для всех стадий.

Начиная с 90-х годов прошлого столетия стали появляться новые различные точки зрения на определение сущности правотворчества. Часть исследователей под правотворчеством стали понимать «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур» .

Приведенное определение наиболее точно и  полно отражает именно юридическое содержание данного творческого процесса, который, однако, не сводиться исключительно к механическим, строго формализованным действиям со стороны субъекта правотворчества.

Ведь факту принятия правотворческого решения часто предшествует большая и нередко длительная работа по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений на основе анализа тенденций и противоречий в их развитии, с учетом мнения всех носителей соответствующих интересов, характера и наиболее целесообразного направления этого регламентирования.

Уже упомянутый нами С. С. Алексеев развивая в  дальнейшем в 90-х годах прошлого века свои научные изыскания в области правотворчества предлагает сделать различие между юридическими категориями, такими как «формирование права», «правообразование и правотворчество» .

Наряду с  этим, учитывая спектр особенностей создания правовых норм, их значение, сущность и цели, правотворчество характеризуют и как деятельность, заключающуюся в «создании (институировании и санкционировании) правовых норм, отражающих существующие тенденции развития личности, общества и  государства; деятельность, представляющую собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и особенного в интересах социальных субъектов; деятельность, направленную на формирование общественного, группового и  индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу» .

И. Н. Синякин справедливо утверждает, что в  понимании правотворчества сегодня обозначились два аспекта: «В  узком смысле под правотворчеством сегодня подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых актов компетентными органами. В широком смысле данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридических норм (подготовка, принятие, опубликование и т. д.)» .

Еще шире к данной проблеме подошел Н. И. Матузов, рассматривающий правотворчество как деятельность по принятию, изменению и  отмене юридических норм. Субъектами правотворчества, по его мнению, выступают государственные органы, негосударственные структуры (органы местного самоуправления, профсоюзы и  т. п.), наделенные соответствующими полномочиями, а  также народ при принятии законов на референдумах. Примечательно, что правотворчество рассматривается им как составная часть и завершающий этап правообразования .

Наличие различных точек зрения и  авторских мнений на правотворчество как форму государственной деятельности способствовало постановке вопроса об оптимизации правотворческой деятельности в современной России. Так А. И. Ильин под оптимизацией правотворческой деятельности понимает правотворческий процесс в  его этапах и  стадиях.

Этап заключается в том, что в обществе выявляются общественные отношения, требующие урегулировать их нормами права. Автор выделил два этапа правотворчества. Первый этап — ​предпроектный; второй — ​проектный. Стадия — ​это процесс, который состоит из ряда процедур.

Анализируя варианты различных понятийных характеристик правотворчества, следует отметить, что в  современный период обращается внимание на связанность правотворческой деятельности с формированием соответствующих источников права. Так, под правотворчеством понимают и вид государственной деятельности, в результате которой воля народа (социальной группы, политических сил стоящих у власти) выражается в норме права в виде определенного источника права.

Так, например, отмечается, что правотворчество (правотворческую деятельность публичной власти) можно определить как имеющую особое значение, отдельную форму осуществления генеральной функции государства, выражающуюся в составлении, принятии и введении в действие законов, других нормативных актов, а также в санкционировании либо установлении в  качестве юридических норм правил поведения, содержащихся в  иных формах выражения объективного права .

Вместе с этим некоторые ученые указывают на то, что в отдельных случаях правотворчество не связано напрямую с государством и  реализуется обществом в целом либо отдельными крупными социальными институтами. Так, например, выделяется правотворческая деятельность, осуществляемая непосредственно народом путем принятия соответствующих актов на референдуме, правотворчество, реализуемое общественными объединениями и т.п .

В этом отношении, на наш взгляд, следует считать, что эта точка зрения не совсем верна, поскольку, во‑первых, акты, принятие на референдуме, разрабатываются и совершенствуются субъектами публичной власти до вынесения их на всенародное обсуждение, и сам референдум назначается и проводиться соответствующими органами государства и,  во‑вторых, нормы, создаваемые общественными организациями (а также иными разновидностями общественных объединений), являются по своему характеру больше корпоративными, чем правовыми.

Например, Х. И. Кайтаева, которая считает, что «под правотворчеством следует понимать организацию деятельности и саму деятельность государственных и негосударственных субъектов по изданию нормативных правовых актов, соответствующих системообразующей идее демократического государства — ​обеспечению верховенства закона, выражающего волю народа и  соответствующую стандартам и требованиям, представляющим собой механизм реализации принципов обеспечения правового содержания закона (нормативного правового акта)» .

Таким образом, понятие правотворчества так же многогранно, как и понятие права. Всякая попытка рассмотрения права с новых методологических позиций, выявление новых аспектов формирования, возникновения и  действия права неизбежно ведет к  поиску новой трактовки понятия правотворчества. Мы же считаем, что в современной теории права существует несколько ключевых подходов к понятию правотворчества.

Как правило, в этом случае правотворчество рассматривается в качестве процесса, деятельности, стадии правообразования, функции государственной органа или его должностных лиц, а целью правотворчества объявляется издание общеобязательных норм в форме официально принятых нормативных актов, содержащих обязательные правила. Перечисление других существенных признаков правотворчества варьируется в зависимости от поставленных задач.

Во втором случае наблюдается подход социальной сущности к определению правотворчества: он основан на понимании того, что правотворчество нельзя сводить к его деятельному аспекту. Сторонниками такой позиции избирается установка на выявление сущности правотворчества как объективно востребованного атрибута государственно-организационного общества. В рамках такого подхода определяющим признаком правотворчества становиться вся его социальная сущность.

Такие определения не ограничиваются описанием формальных внешних признаков правотворчества, а включают в себя и попытки определить содержательную сторону правотворчества, установить, что составляет главное в правотворчестве как социальном явлении, какова его природа. В этом случае мы имеем определения, построенные посредством указания на ближайший род понятий, к которому причисляется правотворчество, и  определяются его природообразующие признаки.

Оно определяется: как возведение в  закон воли (государства, класса, общества), как форма осуществления государственной власти, как процесс поиска социального компромисса. Третий подход к понятию правотворчества отождествляется с деятельностью по изданию нормативных правовых актов.

Делая анализ по проблеме связанной с правотворчеством в юридической науке, необходимо учитывать, что российская правовая система является частью романно-германской правовой семьи, где заметным признаком этой семьи является отношение к норме права, где «жизнь» может всегда измеряется не рамками какой-то конкретно правовой ситуации, как например в семье общего права, а продолжительной длительной перспективой.

Издать такую норму, гарантировать ее существование под силу только самому государству, у которого здесь нет никаких конкурентов в деле правотворчества. В семье же общего права ведущее место в процессе правотворчества принадлежит прежде всего судебной практике. Таким образом, несмотря на то, что проблеме правотворческой деятельности было разработано и сформулировано достаточно много научных позиций, исследования по данному вопросу в юридической науке по прежнему активно продолжаются.

На основе научных разработок и устоявшихся на практике подходов, а также своего авторского видения этой проблемы мы считаем, что правотворчество представляет собой форму государственной профессиональной деятельности, направленную на формирование, принятие норм права (а также их изменение и отмену) уполномоченными субъектами с применением определенных методов, средств и способов в рамках соответствующих процедур с целью удовлетворения потребностей в урегулировании общественных отношений.

Исследователь под «видами правотворчества» понимает официально признанные источниками права правовые способы, при помощи которых субъект правотворчества осуществляет свою деятельность.

Изучая вид правотворчества, следует прежде всего говорить о  нем как о  правотворчестве в  целом, поскольку любой вид правотворчества содержит в себе черты родового понятия «правотвор- чество». Кроме этого, вид правотворчества дополнительно включает в себя и особенности (новые признаки), на основе которых возможно деление правотворчества (выделение части объема).

В таком случае вид правотворчества — ​это часть правотворчества, которая содержит все черты родового понятия «правотворчество» и особенности, характеризующие только данную часть правотворчества.

Ю. В. Монахова же утверждает, что «удобнее и  целесообразнее делить «виды правотворчества по двум основаниям: по субъектам правотворчества и по юридической силе издаваемых субъектами нормативных правовых актов. При этом использование второго критерия помогает выстроить иерархию нормативных правовых актов. По первому основанию выделяются три вида правотворчества: правотворчество компетентных государственных органов, непосредственное правотворчество народа, санкционированное негосударственное правотворчество.

К  последнему виду правотворчества относится правотворчество органов местного самоуправления, локальное правотворчество (правотворчество предприятий, учреждений, организаций), правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов). По юридической силе издаваемых государством нормативных правовых актов (по их значимости) автором предлагается подразделить правотворчество на законотворчество и  подзаконное правотворчество» .

По названным основаниям можно выделить следующие виды правотворчества:

1. Законотворчество.
2. Подзаконное правотворчество.
3. Правотворчество органов местного самоуправления.
4. Непосредственное правотворчество граждан.
5. Договорное правотворчество.
6. Локальное правотворчество.

Наиболее распространенной формой правотворчества в  современной Российской Федерации является принятие нормативных актов органами государства и местного самоуправления.

Правотворчество как деятельность не осуществляется произвольно, а основывается и, таким образом, подчинена определенным принципам — ​основополагающим идеям, определяющим и выражающим его сущность, реализация которых обеспечивает качество и эффективность правотворчества.

Отмечая наличие принципов демократизма, законности и научности правотворческой деятельности, В. Е. Семьянов указывает также на принцип исполнимости, под которым следует понимать «необходимость при подготовке законопроекта, принятии закона учитывать весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых только и позволяет закону или иному нормативно правовому акту быть реализованным .

Теперь рассмотрим вопрос о том, как же соотносятся друг с другом правовые категории правотворчества, нормотворчества и  законотворчество? Это необходимо для выявления сущности и специфики правотворчества.

Н. М. Конин писал в этой связи, что нормотворчество — ​это синоним правотворчества, т. е. форма управления — ​это действия, которые проявляются в том, что предписывают субъектам права правила, нормативы, регламенты, которые рассматриваются и  утверждаются в  установленном порядке соответствующими звеньями государственного аппарата, вследствие чего они становятся правовыми нормами, правилами, требованиями.

Ю. Г. Арзамасов считает, что нормотворчество состоит из двух составляющих слов. Первое слово «норма» и второе слово «творчество». Первое, как пишет ученый, определяет направленность (цель) нормотворческой деятельности министерств и  ведомств по созданию актов применения права, актов действия. Данная цель, как подтверждает автор, как раз и определяет само содержание юридического термина «нормотворчество» .

Х. И. Кайтаева, считает «нормотворчеством правотворческий процесс, который вмещает в себя всякую предусмотренную законом процедуру принятия общеобязательных норм»… Упрощенно можно сказать, что правотворчество — ​это то же нормотворчество, но отвечающее особым организационным и  процедурным требованиям, в результате которого принимается нормативный акт правового характера. …Понятие правотворчество, охватывает не только процесс, но и создание соответствующих условий для создания норм правового характера .

Эта деятельность ограничивается рамками парламента и  представляет собой процесс создания законов. С. С. Алексеев вообще не разделяет правотворчество и  законотворчество, он пишет: «Правотворчество или законотворчество — ​ это специальная деятельность компетентных органов, завершающих процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон» .

Р. А. Ромашов, считает, законотворчество формой правотворчества, под законотворчеством он понимает, «целенаправленную деятельность компетентных государственных органов по разработке, принятию и опубликованию нормативно — ​правовых актов высшей юридической силы — ​законов» .

И. В. Куртяк, рассматривая нормотворчество как своего рода синоним правотворчества, но все же делает при этом их отличие. Он считает, что отличие правотворчества от нормотворчества только в субъективном составе.

В правотворчестве участвуют законодательные органы как субъекты правотворческого процесса. В нормотворчестве же участвуют органы исполнительной власти, федеральные министерства, федеральные службы, государственные комитеты как субъекты нормотворческого процесса, т. е. правотворчество отличается от нормотворчества тем, что правотворчеством наделены законодательные органы государственной власти РФ и субъектов РФ, которые принимают нормативные правовые акты в виде федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов РФ.

Учитывая сделанный сравнительный анализ по правотворчеству, законотворчеству и нормотворчеству, можно предположить, что правотворчество является более широкой правовой категорией, законотворчество и нормотворчество — ​являются же ее частями, т. е. формами правотворчества, при этом законотворчество предназначено для создания таких форм права, как федеральный конституционный закон, федеральный закон, нормотворчество же имеет свое предназначение для создания форм права в  государственном управлении, т. е. постановления, распоряжения, приказы, уставы и инструкции.

Анализируя сущность и специфику правотворчества следует подметить, что оно может нести в  своей сути порой и  отрицательные зерна. Порой в массиве нормативно —  правового материала принимаются законы, которые можно охарактеризовать как несовершенные, противоречивые и «нерабочие».

В качестве такого примера можно привести Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» .

Так по нашему мнению, несмотря не редакционные изменения, данный Федеральный Закон не в  полной мере выполняет функции нормативно правового обеспечения основных положений Концепции национальной безопасности РФ, а именно в части обеспечения граждан при осуществлении строительной деятельности, тем более, что современный строительный рынок России является довольно криминальным, в  котором совершаются значительное количество уголовно-наказуемых действий.

Несмотря на то, что данный Закон уже давно принят, тем не менее, до сих пор в результате мошеннических действий одни объекты недвижимости можно продать нескольким лицам, по прежнему в  результате несовершенства данного Закона возможны процессы «замораживания» строительства, а сами субъекты — ​участники правоотношений окончательно не являются застрахованными от случайного риска.

Таким образом, подводя итоги вышесказанному следует отметить, что по мнению исследователя, правотворчество представляет собой форму государственной профессиональной деятельности направленную на формирование принятия норм права (а также их изменения и отмену) уполномоченными субъектами с применением определенных методов, средств и способов в рамках соответствующих процедур с целью удовлетворения потребностей в урегулировании общественных отношений.

Анализ правотворчества как формы создания нормы права, как формы государственной деятельности, позволяет сделать ряд ключевых положений:

• правотворчество как многогранная юридическая категория исследуется различными представителями со стороны различных научных юридических школ. Научные исследования правотворчества существовали и в советский период, не прекращаются и в настоящее время. Это говорит нам о том, что в юридической науке до сих пор нет единого мнения по понятийно-категориальному аппарату теории правотворчества;
• вопросы правотворчества приобретают сегодня особую значимость, т. к. обнаруживается необходимость в создании механизма выявления потребностей и согласование воли и интересов различных социальных групп и их перевода на язык строгого законодательства;
• правотворчество имеет самую тесную связь с правоприменением, т. к. именно в процессе применения норм права определяется эффективность всего процесса создания нормативно-правового материала;
• составными частями, синонимами, формами правотворчества являются нормотворчество и законотворчество, но вместе с тем они имеют и некоторые свои отличия;
• правотворчество оказывает значительное влияние на состояние режима значимости в современном активно реформируемом во всех сферах жизни российском обществе;
• правотворческий процесс может эффективно функционировать только на основе единства реального действия всех его составляющих принципов.